Le vote et l’exécution du budget de l’État sont soumis à plusieurs principes qui assurent une gestion des finances publiques conforme aux exigences démocratiques. Ils permettent notamment au parlement et au citoyen de prendre connaissance de l’état réel des comptes publics, de le faire sans difficulté, et d’exercer à la suite un contrôle parlementaire efficace. C’est l’ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances qui consacre les quatre premiers principes en même temps qu’elle pose le cadre légal du vote et de l’exécution du budget. Celui-ci est resté extrêmement stable pendant plus de quarante ans, et n’a été modifié à la marge que deux fois sur un point de procédure. La loi du 1^er août 2001, qui reprend et modifie le texte original, introduit un cinquième principe, celui de sincérité, en introduisant un changement considérable dans l’approche des finances publiques. Ces cinq principes et l’interprétation qui en a découlé forment les principales règles de base dans l’élaboration et l’exécution du budget de l’État.

1. Le principe d’universalité

Le premier principe suppose l’universalité des dépenses et des recettes, c’est-à-dire que l’ensemble des dépenses est imputé sur l’ensemble des recettes, sans aucune contraction ni correspondance entre les deux. Cela implique en premier lieu que l’État ne peut pas allouer une recette particulière à un poste de dépense précis, les fonds que le fisc perçoit se mêle dans un budget global d’où chaque administration va puiser les ressources qui lui sont allouées. Ce principe est consacré par l’article 6 de la loi de 2001, qui dispose que « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique ». C’est la règle de non-affectation. Par exemple, le conseil constitutionnel a interdit qu’une partie des taxes sur le tabac soit spécifiquement affectée à la caisse nationale d’assurance vieillesse[1].

En second lieu, la première partie du même article dispose que « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». La conséquence est que l’État a le devoir de n’inscrire qu’un montant brut au budget, il ne peut pas renseigner un solde en contractant certaines dépenses et recettes. C’est la règle de non-contraction.

Ce principe et les deux règles qui en découlent sont indispensables à la bonne clarté des finances publiques. Si l’État était autorisé à effectuer une compression entre des dépenses et des recettes ou à les lier de manière particulière, la complexité du budget rendrait sa lecture et le contrôle parlementaire impossibles. Ces règles, en particulier, empêchent le gouvernement de transférer des charges en dehors du budget pour dissimuler le déficit, ce qui porterait atteinte à la sincérité du budget général.

2.1. Exceptions

En reconnaissant toutefois les limites pratiques de ce principe dans certains cas, la loi de 2001 apporte dans article 16 un certain nombre de dérogations, en disposant que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses ». Ces aménagements peuvent prendre place soit dans le budget général, soit à côté du budget général, dans des annexes. Les articles 17 et suivant précisent les conditions dans lesquelles cette dérogation peut avoir lieu.

2.1.1. Exceptions dans le budget général

La première exception concerne les fonds de concours, c’est-à-dire les fonds que des personnes morales ou physiques versent à l’État dans l’intérêt général. Il peut s’agir d’un legs ou d’un don, venant d’un particulier, d’une entreprise, d’une collectivité territoriale ou encore d’un État étranger. Leur particularité est que l’usage que fait l’État de ces fonds doit être conforme à l’intention de celui qui les verse. Il peut s’agir, à titre d’exemple, d’un don de la commission européenne en faveur d’un programme de lutte contre les maladies animales, ou de la participation d’un État étranger aux frais d’études et de fabrication d’une technologie de défense développée au sein d’un programme de coopération. En 2020, ces fonds représentaient 3,5 milliards d’euros au sein du budget. Une annexe au projet de loi de finances les retrace par programme et par titre.

Soumis aux mêmes règles que les fonds de concours, la rémunération de prestations fournies par un service de l’État peuvent par décret entrer dans cette catégorie et bénéficier d’une exception au principe d’universalité. Souvent qualifié de fonds de concours par assimilation, il s’agit par exemple des bénéfices que le ministère de l’intérieur encaisse pour avoir mis à disposition des véhicules ou une escorte exceptionnelle. Dans ce cas, l’administration concernée est directement bénéficiaire de la prestation pour laquelle elle est rémunérée.

Le rétablissement de crédits est le reversement à un service de l’État des sommes qu’il a indûment payé, ou à titre provisoire. C’est une forme de régularisation, par arrêté du ministre des finances, par exemple exécutée lorsqu’un fonctionnaire change de service et perçoit deux fois son traitement ; il reverse alors celui de son administration d’origine, et ce crédit est rétabli dans son budget. Cette procédure s’applique également aux recettes d’un cession de biens lui appartenant, par exemple pour vendre un immeuble et en acheter un autre. Cette procédure est une dérogation au principe d’universalité en ce qu’elle affecte certaines dépenses à certaines recettes afin de reconstituer un crédit consommé.

2.1.1. Exceptions hors du budget général

L’article 18 de la loi de 2001 rend possible l’ouverture d’un budget annexe. Il dispose que ceux-ci « peuvent retracer (…) les seules opérations de l’État non dotés de la personnalité morale résultat de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». En d’autres termes, au sein de la loi de finances et suivant les mêmes règles que le budget général, un budget annexe isole un crédit particulier. Ces budgets annexes sont au nombre de deux, celui de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), et celui de la direction de l’information légale et administrative (DILA), laquelle opère des sites comme Legifrance ou Vie-Publique. Ils représentaient en 2020 2,2 milliards d’euros.

Des comptes spéciaux peuvent également être ouverts en vertu des articles 19 à 24. À l’instar du budget annexe, ils figurent au sein de la loi de finances et à la suite du budget général. Ils dérogent pour certains à la règle de non-affection et d’autres à celle de non-contraction, et le parlement ne vote pour eux qu’une autorisation de découvert maximum à ne pas dépasser durant l’exercice, et chaque solde est reporté à l’année qui suit. Ces comptes ne peuvent procéder, de quelque manière que ce soit, aux dépenses de personnel. Il en existe quatre types :

• les comptes d’affectation spéciale, qui retracent des dépenses financées au moyen de recettes particulières qui leur sont, par nature, en relation. C’est par exemple le cas de l’acquisition de véhicules propres (ventes des anciennes flottes, rachat de véhicules propres) ou du contrôle de la circulation (collecte des amendes, financement de radars). Ces comptes peuvent recevoir un versement du budget général dans la limite de 10 % du crédit initial de chaque compte. Un compte unique est lié à la gestion du patrimoine immobilier de l’État, et ce compte n’est exceptionnellement pas soumis à la limite de 10 % ci-dessus ;
• les comptes de commerce, qui retracent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire – par opposition au budget annexe – des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Ces comptes servent notamment à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, lorsqu’il intervient sur le marché financier. Par exception à la règle de non-contraction, il n’est pas tenu de présenter des recettes et dépenses brutes, mais peut renseigner des soldes ;
• les comptes d’opérations monétaires, qui regroupent les recettes et les dépenses de caractère monétaire, telles que l’émission et le retrait de monnaies métalliques ;
• les comptes de concours financiers, qui retracent les avances et prêts consentis par l’État. La loi impose un compte unique par débiteur, et le taux d’intérêt assorti ne peut être inférieur au taux des titres de dette émis par le trésor, sauf dérogation par décrit en conseil d’État. Les principaux bénéficiaires de ces comptes sont les banques centrales et États étrangers, les collectivités territoriales – qui ne peuvent pas percevoir elles-mêmes les impôts locaux – et l’audiovisuel public, qui reçoit des avances sur le produit de la redevance audiovisuel.

Ces comptes spéciaux forment une partie considérable du budget et totalisaient 247,2 milliards d’euros en 2020, en grande partie les avances accordées aux collectivités territoriales, qui s’élevaient à 108,5 milliards d’euros.

2. Le principe d’unité

Le deuxième principe, très proche du premier et consacré par le même article, est celui d’unité, qui impose, afin de faciliter le contrôle parlementaire, que l’ensemble des dépenses et des recettes soient retracées au sein d’un budget unique, appelé budget général. Ce principe est modéré, comme pour le précédent, par l’existence de comptes spéciaux et des annexes. L’ordonnance de 1959 limite toutefois les anciennes pratiques qui consistaient à dissimuler des sommes importantes dans ces comptes spéciaux en imposant que ceux-ci figurent dans la loi de finances, à la suite du budget général. Cette disposition a été reprise par la loi de 2001.

3. Le principe d’annualité

Ce principe, l’un des plus vieux dans l’histoire des finances publiques, dispose que le budget déterminé par la loi de finances l’est pour un exercice d’un an. Il est fondé sur l’article 1^er de la loi de 2001 : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (…) l’exercice s’étend sur une année civile », c’est-à-dire du 1^er janvier au 31 décembre. Il en résulte deux conséquences pratiques :

• le budget est voté pour une année, et doit être exécuté dans l’année, de sorte qu’un contrôle financier régulier des finances par le parlement est possible. Ce contrôle matérialise le consentement à l’impôt dont dispose la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dans son article 14 ;
• le budget est voté chaque année, et il n’est pas permis à l’État de faire usage d’un vote précédent pour reconduire un budget ou un crédit.

Ce principe peut toutefois faire l’objet d’un nombre considérable d’aménagements. Le plus notoire est la loi de finances rectificative, laquelle apporte une correction, au fil de l’année, à la loi de finances initiale, nécessairement prévisionnelle par sa nature.

3.1. La double autorisation de dépenses

L’exception la plus notable est le vote simultané pour un poste de dépense d’une autorisation d’engagement (AE) et d’un crédit de paiement (CP) :

• l’autorisation d’engagement est, selon l’article 8 de la loi de 2001, « la limite supérieure des dépenses publiques pouvant être engagées». Elles correspondent à des dépenses qui peuvent s’étaler sur plusieurs années, enregistrées en avance dans la loi ;
• le crédit de paiement est « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement». Il représente le règlement de la dépense enregistrée par l’autorisation d’engagement et peut s’échelonner sur plusieurs exercices.

Ce jeu des dépenses à ouvrir et régler permet à l’État de concevoir le budget au-delà d’une seule année et d’aligner sa vision pluriannuelle et les exigences démocratiques de l’annualité budgétaire. Cette disposition, limitée à l’origine à certaines dépenses militaires et aux postes d’investissement – par exemple, des travaux publics – a été considérablement généralisée en 2001 aux affaires courantes. Elle n’est cependant pas illimitée, la loi de finances doit fixer le montant et la durée des crédits – interdiction d’ouvrir un poste de dépenses « infini » – et cette possibilité est interdite pour les dépenses de personnel, qui sont strictement votées année par année. Ce fonctionnement s’inscrit dans la logique de performance, où le budget n’est plus envisagé comme l’ensemble des ressources financières allouées à l’État mais comme une enveloppe de crédits en vue de réaliser un programme donné.

3.2. Le report de crédits

Bien que le budget voté pour une année ne soit pas valable pour l’année suivant, l’article 15 de la loi de 2001 introduit une exception en disposant qu’un crédit inutilisé peut être reporté par arrêté, soit sur le même programme, soit sur un programme qui poursuit un objectif proche. Les crédits des dépenses de personnel bénéficient d’une majoration de 3 %, et ceux des autres titres, d’une majoration globale de 3 %. Cette disposition vise à éviter qu’un service ne gaspille ses ressources par crainte de les voir disparaître à la fin de l’année. Au titre de l’exercice de 2020, ce report de crédits au budget de 2021 s’est élevé à 1,2 milliards d’euros.

4. Le principe de spécialité

Le principe de spécialité est consacré par l’article 7 de la loi de 2001 qui dispose que « les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères », que « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et enfin que « les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation ». Il signifie que le budget est voté à un niveau de détail qui correspond à son exécution par le gouvernement, et que celui-ci est construit sur la notion de programme. Le budget présente une arborescence de programmes qui regroupent des crédits mis en œuvre dans le cadre d’une action publique précise, eux-mêmes regroupés au sein de missions, qui rassemblent des programmes concours à une politique publique définie. Il existe 51 missions, qui peuvent être interministérielles. Par exemple, la mission « santé » regroupe le programme 204, « prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » et le programme 183, « protection maladie ». Le parlement ne disposant que de 70 jours pour voter la loi de finances, ce principe de spécialité est nécessité atténué par l’urgence du calendrier et il ne peut pas voter chaque dépense une par une.

Chaque programme est divisé en sept titres (dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement…) et dix-huit catégories servent de subdivision aux titres. Ces deux niveaux sont toutefois indicatifs, au sein d’un programme le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour organiser les crédits d’un titre à l’autre. La seule exception porte sur les dépenses de personnel, qui ne peuvent être augmentées au-delà de la limite fixée dans la loi. Cette disposition nouvelle s’explique par la philosophie de la loi de 2001 qui fait du gestionnaire un « manager » responsable, capable de gérer plus librement les allocations de ressources au sein d’un programme donné en vue d’assurer la performance de l’action publique. Ce caractère prend le nom de fongibilité des crédits dans la littérature. Le principe de spécialité est relativement récent. L’ancien budget était voté sur une approche quantitative, le parlement votait un volume de crédits sans exercer de contrôle précis de l’usage qui en était fait, le gestionnaire était dispensé de rendre des comptes sur le résultat obtenu au regard de l’engagement contrôlé.

4.1. Exceptions

Il existe encore une fois plusieurs exceptions au principe de spécialité. Les provisions constituent, comme le dispose l’article 11 de la loi de 2001, « la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles » et « la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations ». La première dotation est allouée sur décret par le ministre des finances afin de couvrir, par exemple, les dépenses relatives aux catastrophes naturelles ou les frais d’une intervention exceptionnelle par les forces de sécurité. La deuxième dotation sert à gérer la rémunération des fonctionnaires de l’État, par exemple en couvrant l’effet des taux de change sur le traitement d’un agent établi à l’étranger. Il est à noter que cette mission se soustrait par sa nature à la logique de programme précédemment évoquée, puisqu’elle ne saurait se structurer en fonction d’un résultat à atteindre. Elle n’a aucun objectif de performance et n’est accompagné d’aucun indicateur. Ces provisions ont représenté en 2020 267 millions d’euros.

Les virements de crédits, procédure par laquelle, sur décret et après information des chambres, le ministre des finances peut modifier la répartition de crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % du montant ouvert par le loi de finances de l’année pour chaque programme concerné. De la même manière, les transferts de crédits modifient, selon la même procédure et dans les mêmes circonstances, la répartition des crédits entre plusieurs programmes, y compris entre plusieurs ministères, pourvu que l’emploi du crédit corresponde à l’action du programme d’origine. En d’autres termes, la première procédure modifie la nature de la dépense, et non la deuxième.

Une deuxième mission, « pouvoirs publics », en parallèle des provisions, échappe au principe de spécialité. Il s’agit des dépenses allouées à la président, aux assemblées parlementaires, au conseil constitutionnel et à la cour de justice de la république. Le budget des chambres dispose d’une autonomie financière complète, il n’est pas tenu aux principes du budget général mais à un règlement intérieur que celles-ci établissent. Ces dépenses sont votées au travers d’une procédure particulière, ne sont pas contrôlées par la cour des comptes mais par une commission interne. Enfin, les fonds spéciaux représentent une enveloppe secrète, votée sans spécification quant à la destination, et allouée au seul financement des opérations des services secrets. Le contrôle est effectué par une commission parlementaire restreinte et soumise au secret-défense.

5. Le principe de sincérité

La loi de 2001 a introduit un nouveau principe dans l’article 32 qui dispose que « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État ». L’article 27 précise également que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de situation financière ». À l’origine un principe de finances locales, cette exigence de sincérité impose au gouvernement de faire preuve de transparence dans l’évolution des dépenses, l’utilisation réelle des ressources et de toute évolution susceptible d’affecter l’équilibre budgétaire. Ce principe est particulièrement important pour la loi de règlement, qui constate l’état financier au terme de l’année. Ce principe n’est toutefois pas apprécié de manière uniforme. Le conseil constitutionnel a pris l’habitude de rejeter les saisines fondées sur ce principe, en invoquant l’absence de volonté délibérée de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, tandis que le haut conseil des finances publiques, alors que le conseil constitutionnel s’appuie sur ses avis, met régulièrement en cause des prévisions économiques optimistes voire improbables. La cour des comptes, quant à elle, n’a pas hésité à rendre un avis opposé au conseil constitutionnel sur l’exercice de 2017 en soulignant que les comptes « étaient manifestement entachés d’insincérité ».

6. Textes de référence

Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finance

• établit la procédure et les règles relatives au vote et à l’exécution du budget ;
• introduit les principes d’unité, d’universalité, d’annualité et de spécialité.

Loi organique n° 2001-691 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances

• introduit une logique de performance et structure le budget vers l’action publique ;
• décline les dépenses en politiques publiques regroupes en missions, divisées en programme ;
• accroît l’autonomie du gestionnaire ;
• accroît le pouvoir de contrôle du parlement ;
• introduit le principe de sincérité.

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[1] Décision n° 93-328 DC du 16 décembre 1993.